O ingreso mínimo vital: unha primeira valoración
Por Carlos Victoria [*]
19.05.2020
A día de hoxe, e pese a calquera incerteza que poida persistir en torno á súa duración e magnitude, é innegábel que os efectos da crise do coronavirus (COVID-19) sobre o crecemento e o emprego serán considerábeis e faranse patentes ao longo de, polo menos, todo o ano 2020, cunha caída do PIB que alcanzarán os dous díxitos e unha destrución de emprego elevada e, sobre todo, moi concentrada no tempo. Con máis de 7 millóns de persoas cubertas por diversas medidas de sostemento de rendas, acelerouse a posta en marcha, por parte do Goberno, dun sistema de renda mínima estatal, baixo a denominación de "Ingreso Mínimo Vital" (IMV).
En España, tal e como sinalou a Autoridade Independente de Responsabilidade Fiscal (AIReF) no seu informe sobre rendas mínimas, o sistema de garantía de ingresos está moi fragmentado, cubríndose distintas necesidades mediante diversas prestacións xestionadas polo Estado (por exemplo, a prestación por fillo a cargo), as Comunidades Autónomas (fundamentalmente a través das rendas mínimas, sobre as que pivota o sistema) e os concellos. Aos grandes problemas das prestacións do goberno central (a súa ulterior fragmentación, a súa baixa contía e o feito de que deixan fóra do sistema a determinadas categorías da poboación) súmanse uns evidentes problemas de desigualdade territorial, derivados da diferente evolución do gasto entre CC. AA. e dunhas cuantías e índices de cobertura moi baixos nalgunhas delas. Desde fai varios anos, como consecuencia da baixa cobertura do sistema de protección social, tanto estatal como autonómico, veuse contemplando o establecemento dunha prestación de ingresos mínimos no ámbito da Seguridade Social.
A pobreza e a exclusión social distan de ser fenómenos conxunturais
O desenvolvemento dunha prestación deste tipo, prevista desde 2015 nos distintos programas electorais tanto do Partido Socialista como de Unidas Podemos, foi incluído no acordo de goberno entre ambos partidos, aínda que no seu momento non se suscitou como algo inminente. Con todo, a situación de forte crise económica na que nos atopamos provocou que se adiante o seu deseño definitivo e implantación. Así, ao longo destas semanas, xerouse un intenso debate non só sobre a oportunidade, senón tamén sobre a natureza dun sistema deste tipo.
Por exemplo, discutiuse, ate dentro do propio Goberno, si a prestación debía nacer como unha "renda ponte" de carácter temporal, ao estilo das "rendas de emerxencia" para facer fronte á crise do COVID-19 defendidas por algúns autores, ou si debía ser desde o principio un esquema permanente. Ademais, xerouse una certa confusión (en ocasións, deliberadamente buscada) entre o IMV e outros sistemas de rendas públicas. Por unha banda, volveu a rexurdir o debate sobre a "renda básica universal", pese a que esta, básica e universal como o seu propio nome indica, sería máis un "punto de referencia normativo" no ámbito da filosofía política que un instrumento de política pública económica e politicamente factíbel. Tamén se aproveitou para atribuír a defensa do IMV a quen, como Luís de Guindos, soamente defenderon unha "renda de pandemia" claramente temporal.
Con todo, o feito de que o debate avivouse durante estas semanas non debería supoñer unha vinculación entre a crise actual e o IMV. Por unha banda, non parece poder adaptarse áxilmente ás urxentes necesidades actuais de quen perderon o traballo ou sufriron graves minguas de ingresos pola crise. Por outra, a necesidade dunha rede última de seguridade económica que ofreza protección aos fogares cuxos recursos son insuficientes, é (ou debería ser) independente da situación excepcional de crise económica na que nos atopamos.
De feito, a pobreza e a exclusión social distan de ser fenómenos coxunturais no noso país, como leva mostrando a Enquisa de Condicións de Vida do INE desde fai anos. En 2018, último ano para o que temos datos, unha de cada catro persoas en España atopábase en risco de pobreza ou exclusión social: é dicir, tiveron ingresos inferiores ao 60% da renda mediana, viven en fogares con carencia material severa (non poden facer fronte a unha serie de gastos considerados básicos) ou en fogares con moi baixa intensidade de traballo, derivada da parcialidade laboral ou de traballar de xeito intermitente ao longo do ano. Esta situación é especialmente grave no caso dos fogares monoparentais, cun ou máis menores dependentes, o 82% dos cales está encabezado por unha muller.
Pese a todo este debate, ate fai uns días, só coñeciamos certa información sobre a medida a través das entrevistas e comparecencias dos diferentes membros do Goberno. Con todo, se ira-se coñecendo, por medio da prensa, detalles do contido dun borrador do Real Decreto-lei que regulará esta prestación, que o Goberno prevé que se atope lista no mes de xuño.
Contía: entre un mínimo de 462 e un máximo de 1.015 euros por unidade de convivencia
De momento coñecemos o seu contía base provisional, de 462 euros, algo máis do 80% do IPREM, o que sitúa ao IMV na órbita dos programas de rendas mínimas autonómicas. Tamén sabemos que se concederá á "unidade de convivencia", variando a súa cuantía en función da estrutura desta (é dicir, en función do número de persoas adultas e menores que compoñan o fogar), até alcanzar un máximo de 1.015 euros para fogares con dúas persoas adultas e máis de dous menores. Segundo os cálculos do Goberno, beneficiaranse do IMV o 20% da poboación en situación de pobreza severa, aproximadamente un millón de fogares (tres millóns de persoas), cun custo para as contas públicas duns 3.000 millóns de euros, un cuarto de punto de PIB. A súa cantía obrigaría, especialmente nas circunstancias actuais e dado que se trata dun incremento de gasto permanente, a "encadrar a súa posta en marcha nun plan orzamentario a medio prazo que permita compensar o incremento estrutural de gasto", como recomendaba a AIReF no seu informe sobre rendas mínimas.
Compatíbel e desexábel con ingresos adicionais
Por outra banda, o nivel destes limiares será unha peza crave do deseño, porque determinarán en gran medida a elixibilidade: de momento, sábese que o IMV cubrirá "a diferenza existente" entre os ingresos da unidade de convivencia e "o importe máximo da prestación". Isto, unido ao feito de que esta foi deseñada de tal xeito que non desincentive a obtención de ingresos (prevese que o Goberno dea "un incentivo a quen obteñan a renda básica pero logren ingresos adicionais"), non deducindo a totalidade destes ingresos da contía da prestación, achega o deseño do IMV ao dun "imposto negativo" ou un "complemento salarial".
Requisito de estar buscando activamente un emprego
Ademais, fixouse como requisito indispensábel que o solicitante estea buscando de xeito activo traballo, debendo seguir un "itinerario individualizado e personalizado de inserción" que supoñerá afondar nas actividades xa contidas na Carteira Común de Servizos do Sistema Nacional de Emprego, como o diagnóstico da empregabilidade e outras medidas de políticas activas de emprego dirixidas a mellorar esta. A nivel comparado, todos os países da UE esixen a disponibilidade explícita para a procura de emprego. E é que unha das críticas máis habituais a este tipo de esquemas é precisamente que poida desincentivar a procura de emprego ou incentivar o traballo na economía mergullada.
Sancionara-se a fraude
Outro dos argumentos en contra deste tipo de prestaciones é a posibilidade de fraude (da que non está exenta ningunha axuda, por outra banda). Neste sentido, o borrador da norma prevé a posibilidade de que o Instituto Nacional de Seguridade Social (como organismo supervisor) poida levar a cabo "comprobacións, inspeccións, revisiones e verificaciones". No caso de que fose necesario, poderíase ate suspender cautelarmente a prestación e ate establecer multas e/ou devoluciones do recibido.
Finalmente, se obxeta habitualmente que os beneficiarios do IMV poidan destinar o diñeiro a gastos non considerados "necesidades básicas". Aínda que parece, segundo o borrador de Real Decreto-lei, que isto foi previsto (deberase aplicar a prestación "á cobertura das necesidades básicas de todos os membros da unidade de convivencia"), un exceso de celo no destino da axuda non só pode supoñer un problema de xestión, que obrigaría a intensas comprobaciones ex post, senón que sería o reflexo dunha filosofía un tanto paternalista respecto das persoas en situación de vulnerabilidade, que xa foi denunciada noutras ocasións.
Antecedentes
En xeral, a proposta é relativamente similar en enfoque e finalidade (e en certo xeito debedora) á iniciativa legislativa popular (ILP) que se materializou en Proposición de Lei sobre establecemento dunha prestación de ingresos mínimos no ámbito de protección da Seguridade Social, debatida ao longo da XII Lexislatura no Congreso dos Deputados e que decaeu co fin desta. Con todo, nesta nova proposta corrixíronse algúns aspectos que xa foron sinalados pola AIReF no seu informe de avaliación, cando o ministro Escrivá era Presidente deste organismo.
A articulación e a súa compatibilidade respecto das rendas mínimas autonómicas
En particular, clarificouse a súa articulación e a súa compatibilidade respecto das rendas mínimas autonómicas, aspecto que non estaba resolto e que xerou controversia xa no debate de toma en consideración da citada ILP. Neste sentido, o Deputado do Partido Nacionalista Vasco sinalaba que, aínda que a proposta se sustentaba no artigo 149.1.17.ª da Constitución (que atribúe ao Estado a competencia exclusiva sobre lexislación básica e réxime económico da Seguridade Social, sen prexuízo da ejecución dos seus servizos polas Comunidades Autónomas) producíase "un solapamento" e unha "certa desnaturalización do título competencial" recolleito no artigo 148.1.20.ª da Constitución (que sinala que as CC. AA. poderán asumir competencias en materia de asistencia social), abogando pola "existencia desta prestación" pero "no ámbito máis próximo posíbel ao cidadán".
Deste xeito, o IMV será compatíbel coas rendas mínimas autonómicas, ate o punto de que estas non computarían na determinación dos ingresos da unidade de convivencia. Isto introduciría un matiz importante respecto da ILP, non contemplado na análise da AIReF, que propoñía simplificar o sistema de rendas mínimas evitando o solapamiento entre as prestacións de diferentes administracións e que estimaba un aforro de 2.000 millóns de euros ao suprimir duplicidades, posto que contemplaba a sustitución das prestaciones existentes (nacionais e autonómicas), permitindo ás comunidades autónomas complementar a prestación tanto en términos de cobertura como de xenerosidade.
As transferencias monetarias son ferramentas útiles para facer fronte á pobreza
Para rematar, que sabemos da eficacia deste tipo de medidas? Desde unha perspectiva xeral, sabemos que as transferencias monetarias son ferramentas útiles para facer fronte á pobreza. Por outra banda, o impacto da renda mínima autonómica "canónica", a Renda de Garantía de Ingresos vasca, sobre a reincorporación ao emprego foi estudado (De la Rica y Gorjón, 2017), arroxando resultados moi positivos, constituíndo unha ferramenta efectiva para previr a exclusión social, á vez que non atrasa a incorporación ao emprego.
Finalmente, a avaliación ex ante da AIReF da ILP de rendas mínimas estimaba, para algo máis dun millón de fogares beneficiarios, unha pequena redución da desigualdade e unha redución considerábel da taxa de pobreza severa, cun custo de 7.200 millóns de euros anuais. Así mesmo, o organismo propoñía dous deseños alternativos da prestación, máis próximos á proposta actual, que, cun custo menor, de 3.500 millóns de euros, lograría alcanzar a máis fogares (1,8 millóns), reducindo máis a taxa de pobreza severa, ao estar mellor enfocada naqueles fogares de menor renda, os que se sitúan por baixo deste limiar.
En definitiva, de acordo ao que coñecemos, unha vez clarificado o deseño institucional e a coordinación do IMV co resto do sistema de rendas mínimas, estariamos falando dunha medida que podería reducir o risco de pobreza e exclusión social de centos de miles de persoas cunha eficiencia bastante alta, un custo fiscal moderado e os incentivos adecuados para transitar cara a un emprego. Recordemos que, aínda que España se atope na media da OCDE en canto á redución da desigualdade tras impostos e transferencias, atópase entre os países nos que unha menor porcentaxe de transferencias van parar ao quintil de poboación con menor nivel de renda.
Fonte: HayDerecho (Por unha conciencia cívica) | . | . 19.05.2020.
[*] Carlos Victoria Lanzón é economista. Máster en Economía e Financias polo Centro de Estudos Monetarios e Financeiros (CEMFI), actualmente é consultor de Traballo e Protección Social no Banco Mundial e Research Economist en Esade EcPol.
---
